自蒙山军占领郑家庄为中心的大片区域，朝廷本来就薄弱的统治完全崩溃了。蒙山军不是像孙德旺、陶三一类以打劫绑票为生的土匪，而是一支有着深远政治图谋的武装集团，所以必须建立自己的乡村政权基础。蒙山军需要吃饭，需要穿衣，需要安置伤病号，需要招募新兵，一切的一切，都需要有一个全力支持蒙山军的基层政权。

这个政权，就是龙谦花了很大气力打造的村民自治委员会。

自秦始皇混同宇内，建立大一统的中央帝国，中央政府对于农村的统治从来就很薄弱，更多的依靠乡村自治，依靠对象是信奉儒学的士绅。靠近城市的还好，在远离交通线的山区，政府的统治力就更为薄弱了。那些地方经济基础极弱，可以为统治者提供的税负也很少，只要太平无事，官府很少过问山区农村的事情。在封建社会成型后，经过历朝历代的磨合，中央——省——府——县四级体制成为了通行的模式。县就是封建社会最基层的统治组织了。县令们由于交通问题，很少到所属的乡村视察。据根据地的老年人回忆，费县的县官老爷只来郑家庄一次，那也是二十年前的事情了。

还有一个就是官府的工作态度了，由于各级官吏都是由上级来任命考核，所以，取悦上司是他们工作的主要目的。报喜不报忧就成了必然的选择。农村的自然性质的小农经济模式决定了农村无喜可报，忧倒是不少。比如水旱蝗灾严重时，会导致流民的出现，而历史上流民就是最危险的因素，这种情况下，地方政府会向上申报灾情，请求减免税负并请求中央财政的支援。但这不是为了灾民考虑，而是为了官员自己的乌纱帽和利益考虑。当朝廷赈灾的银子拨下来，各级官员捞钱的好机会就来了。

正因如此，才会出现蒙山军占据郑家庄后鲁南乃至山东官府的反应迟钝，如果不是苦主郑经有两个军方背景的儿子。如果不是袁世凯主政山东后锐意进取以求仕途更上一层楼。官军会不会发兵攻打郑家庄都是一个问题。

在别的地方不敢说，至少在鲁南，还没有人像蒙山军一样关注农村经济问题，并且用很大力气去调查研究农村经济并且试图在组织形式上加以改变。

这种组织形式。也是不断完善的村民自治委员会。

开始是以自然村组织的。最早的自治委员会诞生于郑家庄。然后就是陈家崖。逐渐推广到了根据地的近二十个村庄。在蒙山军完成了“招安”大业后，自治委员会也升级了，在保留各村自治委员会的前提下。成立了更高级别的自治委员会，大家叫它总会，统一实行对根据地政治经济方面的管辖权。

后世有一位军事大家曾形象地解释过政权的含义：政权就是镇压之权。虽然直白了些，但道出了政权的主要本质。那就是其强力性。

如果没有蒙山军作为后盾，自治委员会是不会诞生并壮大起来的。因为有蒙山军这样一支连续击败官军的武装，自治委员会真的成了二十余个村庄内说了算的机构。当然，也与其倾心为当地百姓谋福利有关。

但直到后来，才有人明白了，自治委员会是龙谦决心实行军政分家，改造农村的一块“试验田”。

最早明白这一点的是陈超。

陈超注意到，从郑家庄施行的“打土豪，分田地”的政策转变为陈家崖、白魏为代表的减租免债，其中包含着龙谦对解决农村问题的思考。前一种方式是激烈的，简单的，是以阶级对抗的形式展开的，注定会随着斗争的开展引发更高层面的对抗。后一种方式是和缓的，复杂的，见效慢但相对稳定，也不会引起官府的重视。

确定韬光养晦、厚培实力、乘势而作的总方针后，龙谦就不再允许在郑家庄尝到甜头的贫苦农民将郑家庄的方式推广到更远的地方了。好在局势完全在蒙山军的掌控中，程大牛之类更希望将郑家庄模式推广的农民不得不接受蒙山军的主张。

农村的核心问题是贫困，这几乎是引发一切问题的根源。其余问题都是由其派生出来的，比如土地问题。在工业和商业几乎为零的山区农村，土地几乎是唯一的生产资源。由土地而引起的矛盾成为了主要矛盾。即使是在蒙山军推行减租免息政策后，仍未真正解决土地问题。导致在自治委员会内部，愈来愈分裂成两派，以萧观鱼为首的地主派和以程大牛为首的雇农派。两派的矛盾在蒙山军司令部迁入沂州后公开化了。

陈超担任自治委员会主任期间，自治委员会基本正常运转。一来陈超本人的名声甚佳，陈家崖的雇农几乎没有对他有仇恨的。二来有龙谦的支持，程大牛等人不看僧面看佛面。其三呢，陈超办事比较公平，兼顾了地主和雇农的利益。那时候的自治委员会基本是独立运作，蒙山军高层——主要是龙谦，后来基本上不大过问其内部的事了，只是委托它完成一些他需要的调研，比如人口及经济调查之类。

但是在龙谦和陈超离开后出现了转变。接替陈超担任自治委员会主任的是萧观鱼。此人也属大地主之列，当初实行减租免息就有些无奈，现在执掌自治委员会后，不免同情田主，仇视雇农起来。而程大牛则希望将减租免息的政策深入下去，每年，至少两年一次，将田租水平降一次，让广大的贫苦农民不断改善其生活。这个主张遭到了萧观鱼的反对，矛盾就此爆发。

龙谦审定的自治委员会章程中，对其成员产生。政策的推出，都有细致的规定。核心思想就是通过选举产生各级自治委员会的成员，而不是由什么人来指定。

但在实施的时候发现，自治委员会最基层的组织——村级自治委员会很难实行全民的选举。第一，妇女被自然地排除在外了。没有一家会让女人抛头露面。即使是成年男性，像程大牛那样勇于站出来提出自己主张的极少。

毛病出在龙谦身上。他完全忽略了农村的现状，忽略了农民的参政积极性和议政水平。

于是，龙谦在规则上做了修订，村级成员由本村推举，总会的成员由各村级委员选举。

形成的事实是。两级自治委员会成员中乡绅的比例占了半数以上。这个结果的出现是必然的。因为一般的农民。根本就不愿抛头露面。即使如程大牛之类具有反抗精神的，也因为其文化素质的低下，难以在委员会中发挥建设性作用，他们总是站在反对派的一面。不停地反对提案。但自己又提不出合理的方案。

一句话。这个时代的农民还不能为其阶级呐喊，必须有代表其利益的有视野有文化有能力的精英人物来引导。

龙谦为自治委员会拟写的内部的议事规则规定，委员会推出所有的条例法规时。必须采用少数服从多数的原则来决定。具体做法就是无记名投票。这种闪烁着民主思想的规定在执行中也走样，委员们习惯于看大人物的脸色，他们不相信自己投了反对票会阻止提案的通过，他们担心因为自己的反对而得罪那些有权势的人。